Zasada pomocniczości, z języka łacińskiego zwana zasadą subsydiarności, znana jest już od czasów starożytnych. Warto wspomnieć, że jest też ważnym elementem społecznej nauki kościoła. Bardzo trafnie streszcza się w często przytaczanym zdaniu: „tyle władzy, na ile to konieczne, tyle wolności, na ile to możliwe, oraz tyle państwa, na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe.”
Władza ma więc role pomocniczą, wspierającą, wtedy gry wsparcie jest potrzebne. Co do zasady: jeśli wspólnota lokalna jest w stanie rozwiązać swoje problemy sama lub we współpracy z władzą powinna taką pomoc otrzymać. Odnosi się to nie tylko do sfery rynkowej czy rodziny ale także – i tu w szczególnym znaczeniu - do organizacji pozarządowych, które są istotnym elementem społeczeństwa obywatelskiego.
Co to oznacza w praktyce?
Nie mniej nie więcej tylko i aż tyle, że administracja publiczna - a w szczególności najbliższy nam samorząd terytorialny - powinien zlecać organizacjom pozarządowym prowadzenie zadań publicznych, jeśli zgłaszają one gotowość do takiego działania. Dodatkowo to właśnie na władzy - czyli na organach administracji, jako operacyjnym wykonywaniu władztwa przez organy stanowiące i wykonawcze – spoczywa obowiązek wspierania organizacji pozarządowych w możliwości rozwoju i nabywania potencjału do tego, aby były odpowiednio przygotowane (np. infrastrukturalnie, zasoby ludzie czyli kadra i ich umiejętności, wiedza itd.). Oznacza to w praktyce wspieranie w tzw. III płaszczyźnie modelu współpracy organizacji pozarządowych z administracją.
Samorząd lokalny oczywiście nie ma wyręczać i dostarczać gotowych produktów, usług, czy pomieszczeń dla organizacji jednak powinien on wspierać je w ich rozwoju. W praktyce oznacza to np. realizację szkoleń dla przedstawicieli organizacji pozarządowych, preferencyjne warunki korzystania z infrastruktury publicznej, możliwości dofinansowania szkoleń zawodowych, studiów podyplomowych czy zakupu urządzeń, wyposażenia, które stają się zabezpieczeniem organizacji pod względem zasobów do jej działalności. Realizacja zasady pomocniczości oznacza więc też to, że organizacje pozarządowe otrzymują niezbędna pomoc, aby być profesjonalnym partnerem dla władz lokalnych w rozwiązaniu problemów społecznych. Wymaga to myślenia strategicznego o rozwoju sektora obywatelskiego. Wsparcie to może być finansowe jak i niefinansowe. Jest to wieloaspektowy wątek, który może być realizowany także poprzez tryb zlecania zadań (powierzone czy wspierane; jednoroczne czy wieloletnie; w oparciu o standard zapewniający jakość usług dla odbiorców czy bez standardu itp.) Istota polega na systematycznym, wielopłaszczyznowym oddziaływaniu wspierającym rozwój organizacji pozarządowych.
Kto tu kogo wspiera?
Jednym z istotnych sposobów realizacji zasady pomocniczości – oprócz faktu pierwszeństwa realizacji przez organizacje pozarządowe nad realizacją ich przez administrację publiczną – jest tryb zlecania zadania. Zadania publiczne mogą być zlecane w trybie powierzenia lub wsparcia.
Obecnie słowo wspieranie zadania publicznego kojarzy się nam z faktem, że nasza organizacja nie otrzyma dofinansowania na realizację zadania w 100 % tylko mniejszą. Różnicę muszą pokryć organizacje, które zadanie będą realizowały. Istnieje tu dowolność samorządów w wymaganej wysokości tzw. wkładu własnego.
Niestety część samorządów oczekuje, że organizacje oprócz własnej pracy społecznej włożą także własne środki finansowe w owo zadanie. Jeśli więc jest to zadanie, które musi być realizowane (a nawet jeśli tylko powinno, ale wynika z lokalnych problemów społecznych) to istotne są pytania o możliwość stosowania trybu wspierania. Czy aby na pewno jest to realizacja zasady subsydiarności? Czy wsparcie w rozwiazywaniu problemów społecznych otrzymuje tu wspólnota lokalna czy raczej samorząd, dla którego oddolna działalność społeczna jest bezkosztowym „wsparciem”.
Jeśli bowiem samorząd obecnie zleca organizacji prowadzenie np. świetlicy socjoterapeutycznej, terapii uzależnień czy też realizację zajęć sportowych, wypoczynku dzieci i młodzieży, prowadzenie schroniska… itp. to w przypadku braku organizacji pozarządowych musiałby (w przypadku tzw. zadań własnych) realizować je samodzielnie (tzn. sam zatrudnić kadrę, opłacić czynsz, zapewnić standardy działania wynikające z przepisów itp.). Czy wówczas – w ramach zadań własnych – samorząd powinien owe zadania zlecać w trybie wspierania organizacji pozarządowej (przypomnę, że najczęściej wymaga to od organizacji wkładu własnego w tym często także finansowego)? Czy w przypadku zadań własnych samorządu nie powinniśmy oczekiwać powierzenia realizacji zdania- czyli trybu, który pokrywa koszty realizacji? Warto dodać, że organizacje pozarządowe nie zarabiają na realizacji zadań publicznych (nie prowadzą działalności gospodarczej w tym przedmiocie, nadwyżkę zwracają jako niewykorzystaną) …
Tu pojawia się pierwsze retoryczne wg mnie pytanie: kto kogo wspiera? Samorząd organizacje czy organizacje samorząd realizując zadania taniej, dodając własny wkład pracy społecznej, rzeczowy czy nawet finansowy… Z całą pewnością organizacje pozarządowe wspierają lokalną społeczność służąc jej swoją pomocą.
Jeśli bowiem przyjąć założenie, że samorząd lokalny jest menadżerem lokalnej wspólnoty i jego rolą jest zarządzać (organizować, współpracować, tworzyć płaszczyzny do współpracy, partnerstwa, wspierać wspólnotę aby była jak najbardziej samodzielna i samowystarczalna) a nie rządzić (odgórnie ustalać, kierować i dominować korzystając z własnego sprawstwa, powodować występowanie relacji zależnych – podrzędnych- od siebie) to zmieniamy pryzmat postrzegania administracji publicznej. Wówczas wspieranie zadania publicznego oznacza, że organizacja pozarządowa dostaje niezbędne do jego realizacji środki (oczywiście gospodarnie, efektywnie) ale także wsparcie np. kapitału ludzkiego (szkolenia, doradztwo); infrastrukturalne- możliwość korzystania z lokali; miejsca do realizacji zadania; możliwość rozwoju własnego potencjału (wsparcie w rozwoju organizacji zarówno w zakresie zasobów materialnych, niematerialnych jaki i infrastruktury).
W najprostszej wersji zasada pomocniczości oznacza, że jeśli dane zadanie publiczne prowadzone jest obecnie przez samorząd a organizacja pozarządowa- posiadająca potencjał – zgłasza gotowość do jego realizacji to powinno ono zostać powierzone organizacji. Przykładem mogą być placówki opiekuńczo-wychowawcze (tzw. domy dziecka). W Polsce praktykowane są różne rozwiązania. W Elblągu wszystkie placówki prowadzone są przez samorząd i nie jest to zlecane organizacjom pozarządowym, w Gdańsku spotkać można placówki prowadzone przez fundacje czy stowarzyszenia. Ważne w procedowaniu jest jednak to, iż utworzyć taka placówkę może tylko i wyłączenie samorząd a następnie przekazuje ja do prowadzenia organizacjom pozarządowym. Tu występuje zależność od samorządu w zakresie utworzenia (w tym rodzaju tej placówki) oraz sposobu prowadzenia, trybu powierzenia. Innym przykładem jest np. potocznie określana placówka jako dom samotnej matki. Tu w Elblągu spotkać można rozwiązanie nie tylko prowadzenia zadania przez organizacje pozarządowa ale dodatkowo trybu wieloletniego zlecenia tego zadania (o argumentach w tym zaletach tego trybu możny by napisać kolejny artykuł) a także – co warto zauważyć – następuje to na mieniu publicznym (czyli zadanie prowadzone jest w budynku samorządu a jego zlecenie następuje wraz z prawem do korzystania z tej infrastruktury. Dla zobrazowania różnorodności tryb przejścia z zadania realizowanego przez samorząd na zadanie zlecone organizacji pozarządowej, która zgłosiła swoją gotowość dotyczy w Elblągu schroniska dla osób bezdomnych oraz schroniska dla psów. Warto dodać, że zadanie dot. udzielania pomocy i schronienia osobom bezdomnym zostało przekazane organizacji, która została założona w tym celu w momencie uruchomienia procedury zmiany sposobu realizacji…
Inny przykład dotyczy edukacji. Tu organizacje pozarządowe mają zdecydowanie większą sprawczość bowiem mogą samodzielnie założyć placówkę edukacyjną i wystąpić o dotację (subwencję oświatową) dla swoich uczniów. Co ciekawe- dostaną tylko
To lokalne, elbląskie przykłady, które obrazują jak różne tryby, sposoby realizacji w tym realizacja zasady pomocniczości może się odbywać.
Do sedna…
Analizując ostatnie lata współpracy samorządu lokalnego z organizacjami pozarządowymi niezmiennie czuje niedostatek w kilku aspektach. Jednym z nich jest polityka społeczna poprzez pryzmat realizacji zasady pomocniczości. Nie ma bowiem jasno określonych zasad, reguł, procedur jej realizacji na poziomie lokalnym. Oznacza to w praktyce, że ani samorząd nie bada potencjału i możliwości zorganizowanej społeczności lokalnej do realizacji zadań publicznych (co oczywista w kolejnym kroku trudno wówczas o zaplanowany strategiczny program wspierania rozwoju lokalnych organizacji) ani organizacje pozarządowe nie mogą korzystać z procedury, która pokazuje w jakich krokach, etapach, w jaki sposób może zgłosić samorządowi sowią gotowość do realizacji zadań. W tym miejscu przypomina mi się często słyszane zdanie ze stron włodarzy – my nie mamy organizacji, które mogą takie zadania zrobić lub ciągle zgłaszają się te same organizacje na takie same zadania. Odpowiedz może być tylko jedna: trzeba tworzyć płaszczyzny do rozwoju lokalnego, wzmacniać i zapraszać do współpracy oraz mieć zaplanowaną realną (w tym strategie i programy, które posiadają część pt. budżet wraz z konkretnymi kwotami i źródłami finansowania oraz są zabezpieczone w budżecie samorządu), politykę społeczną w prawdziwy partnerstwie z innymi organizacjami pozarządowymi (bo tylko wówczas organizacja będzie mogą myśleć o swoim strategicznym rozwoju, zdobywając potencjał i przygotowując się do realizacji zadań, które wspólnie z samorządem zaplanowała). Powyższe obrazuje, że realizacja zasady pomocniczości to coś więcej niż powierzenie zadania publicznego organizacji pozarządowej. To zdecydowanie więcej! W związku z tym wszystkim powinno zależeć na jej ciągłym wdrażaniu i ulepszaniu. Skutki zaniechania odczuwalne są nie tylko w kwestiach finansowych (czyli możliwej do wyliczenia stracie finansowej samorządu przy braku zlecania zdań – choć starta ta jest najczęściej widoczna po latach np. tak jak dziś możemy obserwować rozwarstwienie struktury organizacji pozarządowych w Polsce na „małe i duże” przy braku tzw. „klasy średniej”). To co policzalne i widoczne w budżecie jednorocznym niekoniecznie jest oszczędnością dla samorządu - a przede wszystkim społeczności lokalnych- w perspektywie wieloletniej… ale o kosztach zaniechania społecznego być może będzie okazja napisać innym razem.
Zamiast zakończenia…
Parafrazując słynny cytat prof. Władysława Bartoszewskiego: Warto realizować zasadę pomocniczości choć nie zawsze się to opłaca. Opłaca się wsparcie finansowe ograniczać, ale to nie warto….
Beata Wachniewska-Mazurek
Materiał powstał w ramach projektu "PROOfesjonale media dla III sektora" finansowanego ze środków Narodowego Instytutu Wolności - Centrum Społeczeństwa Obywatelskiego w ramach Rządowego Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030 PROO
